Adota os termos do PARECER/ANTT/PRG/MLL/Nº 0502 – 3.5.7.2/2006, determinando à Superintendência de Serviços de Transporte de Passageiros – SUPAS que efetue a análise dos processos administrativos com base no citado Parecer.
A Diretoria da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, no uso das atribuições que lhe conferem o art. 9º, inciso XVII, da Resolução nº 001, de 20 de fevereiro de 2002, fundamentada nos termos do Relatório DG – 215/2006, de 08 de novembro de 2006, e
CONSIDERANDO a determinação do art. 50 da Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001, de celebração de novos contratos para ratificação dos direitos das empresas detentoras de outorga do serviço de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, com sua adaptação ao disposto nos arts. 13 e 14 da mesma Lei; e
CONSIDERANDO a impossibilidade jurídica da prorrogação dos contratos de permissão para prestação do serviço de transporte rodo-viário interestadual e internacional de passageiros, firmados sob a égide do art. 94 do Decreto nº 952, de 07 de outubro de 1993, bem como os princípios jurídicos da estrita legalidade, do ato jurídico perfeito e da segurança jurídica, RESOLVE:
Art. 1º Adotar a orientação do PARECER/ANTT/PRG/MLL/Nº 0502 – 3.5.7.2/2006, da Procuradoria-Geral, determinando à Superin-tendência de Serviços de Transporte de Passageiros – SUPAS que coloque em prática o entendimento esposado no citado Parecer, com efeitos vinculativos às decisões proferidas na análise dos processos de prorrogação dos contratos firmados sob a égide do art. 94 do Decreto nº 952, de 1993.
Art. 2º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
José Alexandre N. Resende
Diretor-Geral
ANEXO – PARECER/ANTT/PRG/MLL/Nº 0502 – 3.5.7.2 / 2006
PROCESSOS Nºs 50500.081192/2005-05, 50500.011748/2006-05 e 50500.106181/2003-04
EMENTA: TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL e INTERNACIONAL DE PASSAGEIROS – – DISCIPLINA CONSTITU-CIONAL, LEGAL e REGULAMENTAR DOS CONTRATOS DE PERMISSÃO – PRAZO DE VIGÊNCIA e PRORROGAÇÃO DOS CON-TRATOS CELEBRADOS SOB A ÉGIDE DO ART. 94 DO DECRETO Nº 952, DE 1993 – NORMAS DE TRANSIÇÃO APLICÁVEIS ÀS PERMISSÕES OUTORGADAS SEM LICITAÇÃO NA VIGÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – PRINCÍPIOS DA SE-GURANÇA JURÍDICA e DA LEGALIDADE – MATÉRIA SUB JUDICE – PLANOS DE OUTORGA.
Considerando os diversos questionamentos, inclusive na esfera judicial, acerca da possibilidade de prorrogação dos contratos de permissão para exploração do serviço público de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, cumpre a esta Procuradoria-Geral manifestar-se, conclusivamente, sob o ponto de vista jurídico-legal, no sentido de orientar a Superior Administra-ção desta Agência em suas decisões a respeito da matéria.
2. Primeiramente, cabe registrar que, com o advento da Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001, não há dúvida que coube à ANTT, dentre outras, as atribuições de disciplinar a matéria relativa à exploração do serviço público de transporte rodoviário terrestre inte-restadual e internacional, editando normas e regulamentos bem como celebrando e gerindo os instrumentos de outorga (arts. 24 e 26).
3. Cabe destacar, no entanto, o disposto nos seguintes artigos:
“Art. 33. Os atos de outorga de autorização, concessão ou permissão a serem editados e celebrados pela ANTT e pela ANTAQ obedecerão ao disposto na Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, nas subseções II, III, IV e V desta Seção e nas regulamentações complementares a serem editadas pelas Agências.
(…)
Art. 38. As permissões a serem outorgadas pela ANTT e pela ANTAQ aplicar-se-ão à prestação regular de serviços de transporte de passageiros que independam da exploração da infraestrutura utilizada e não tenham caráter de exclusividade ao longo das rotas percorridas, devendo também ser precedidas de licitação regida por regulamento próprio, aprovado pela Diretoria da Agência, e pelo respectivo edital.
(…)
§2o O edital de licitação indicará obrigatoriamente:
(…)
II – o prazo de vigência e as condições para prorrogação da permissão;
(…)
Art. 39. O contrato de permissão deverá refletir fielmente as condições do edital e da proposta vencedora e terá como cláusulas essenciais as relativas a:
(…)
II – prazo de vigência e condições para sua prorrogação;
(…)
Art. 50. As empresas que, na data da instalação da ANTT ou da ANTAQ, forem detentoras de outorgas expedidas por entidades públicas federais do setor dos transportes, terão, por meio de novos instrumentos de outorga, seus direitos ratificados e adaptados ao que dispõem os arts. 13 e 14.
Parágrafo único. Os novos instrumentos de outorga serão aplicados aos mesmos objetos das outorgas anteriores e serão regidos, no que couber, pelas normas gerais estabelecidas nas Subseções I, II, III e IV desta Seção.
(…)”. (Grifos da transcrição).
4. Em razão disso, duas questões devem ser analisadas neste parecer:
I – a obrigatoriedade de fazer constar nos “novos instrumentos de outorga” a possibilidade de prorrogação e
II – a possibilidade jurídica da prorrogação.
5. Quanto à questão aventada no item I, a ratificação dar-se-á em conformidade com as regras originalmente estabelecidas, isto é, mantendo-se a integridade dos direitos e deveres pactuados. Como já observado no Despacho exarado nos autos do Processo nº 50500.081192/2005-05, é de frisar que o fato de constar a cláusula prevendo essa possibilidade não significa direito adquirido, líquido ou certo à prorrogação, mas, apenas e tão somente, a expectativa desse direito, cujo exercício poderá ser concretizado ou não. O que é ininteligível é a retirada dessa expectativa que consta expressamente no contrato, violando, assim, o princípio constitucional do ato jurídico perfeito. Obviamente, se não constar do contrato original a cláusula de possibilidade de prorrogação, esta não poderá ser acrescentada, vez que tal procedimento implica inovação ilegal, extrapolando a ratificação determinada pelo mencionado dispositivo legal.
6. Relativamente à possibilidade jurídica da prorrogação dos contratos – item II – especificamente aqueles firmados nos termos do art. 94 do Decreto nº 952, de 07 de outubro de 1993, cabe registrar que, a partir da instalação da ANTT, empresas permissionárias e, mais recentemente, a ABRATI – Associação Brasileira das Empresas de Transporte de Passageiros, em defesa de suas associadas, ingres-saram com ações perante o Poder Judiciário pleiteando, em síntese, seja declarado o direito das permissionárias à prorrogação desses contratos em vigor, por igual período de quinze anos, sob pena de ser condenada a ANTT a indenizá-las por violação do direito à prorrogação contratual (Ação Ordinária nº 2005.34.00.023.643-0/DF, proposta pela ABRATI).
7. O mencionado art. 94 dispõe que, verbis:
“Art. 94. Ficam mantidas, sem caráter de exclusividade, pelo prazo de quinze anos, prorrogável por igual período, as atuais permissões e autorizações, decorrentes de disposições legais e regulamentares anteriores.
(…)”.
8. Vê-se, portanto, que a matéria ora analisada diz respeito, tão-somente, aos contratos de permissão firmados nos termos do disposi-tivo acima transcrito, não se aplicando, por óbvio, aos contratos de permissão firmados nos moldes da Constituição de 1998, os quais, serão ratificados pela ANTT, ex vi art. 50, da Lei nº 10.233, de 2001, como já explicitado no item 5 retro.
9. A propósito, cabe destacar que o grande divisor de águas é, certamente, a promulgação da Constituição Federal em 05 de outubro de 1988 (art. 21, inciso XII, alínea “e”), que atribuiu à União a competência para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, condicionando a prestação desses serviços públicos a prévio processo licitatório, por força do disposto no art. 175, da Magna Carta, que dispõe:
“Art. 175. Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
(…)”.
(Destaque da transcrição).
10. Por seu turno, o Decreto nº 952, de 1993, dispondo sobre a outorga de permissão e autorização para a exploração dos mencionados serviços, além do art. 94, transcrito no item 5 retro, estabeleceu ainda que:
“(…)
Art. 10. O prazo das permissões de que trata este Decreto será de quinze anos, podendo ser prorrogado por igual período.
(…)
Art. 24. São cláusulas essenciais nos contratos de permissão, as relativas:
I – à linha a ser explorada e ao prazo da permissão, inclusive a data de início da prestação do serviço;
(…)
XIV – às condições para prorrogação do contrato, que poderá ser feita uma única vez, por prazo, no máximo, de quinze anos;
(…)
Art. 28. Extingue-se o contrato da permissão, por:
I – advento do termo contratual;
(…)”.
11. No entanto, em 13 de fevereiro de 1995, foi editada a Lei nº 8.987, dispondo sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art. 175 da Constituição Federal, que determina:
“Art. 1º. As concessões de serviços públicos e de obras públicas e as permissões de serviços públicos reger-se-ão pelos termos do art. 175 da Constituição Federal, por esta Lei, pelas normas legais pertinentes e pelas cláusulas dos indispensáveis contratos.
(…)
Art. 2º. Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
(…)
IV – permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco.
(…)
Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas:
I – ao objeto, à área e ao prazo da concessão;
(…)
XII – às condições para prorrogação do contrato:
(…)
Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada mediante contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.
Parágrafo único. Aplica-se às permissões o disposto nesta Lei.
(…)
Art. 42. As concessões de serviço público outorgadas anteriormente à entrada em vigor desta Lei consideram-se válidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei.
§1º Vencido o prazo de concessão, o poder concedente procederá a sua licitação, nos termos desta Lei.
§2º As concessões em caráter precário, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem em vigor por prazo indeterminado, inclusive por força da legislação anterior, permanecerão válidas pelo prazo necessário à realização dos levantamentos e avaliações indispensáveis à organização das licitações que precederão a outorga das concessões que as substituirão, prazo esse que não será inferior a 24 (vinte e quatro) meses.
Art. 43. Ficam extintas todas as concessões de serviços públicos outorgados sem licitação na vigência da Constituição de 1988.
(…)”.
(Destaque da transcrição).
12. Nesse passo, cabe registrar que, em 20 de março de 1998, o Exmo. Sr. Presidente da República, no uso das atribuições conferidas pelo art. 84, incisos IV e VI, da Constituição Federal, e em cumprimento ao disposto na alínea “e”, do inciso XII, do art. 21 da Magna Carta, e na Lei nº 8.987, de 1995, editou o Decreto nº 2.521, que “Dispõe sobre a exploração, mediante permissão e autorização, de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros e dá outras providências”.
13. Assim sendo, cumpre destacar a regra do art. 8º desse Decreto que dispõe, verbis:
“Art. 8º O prazo das permissões de que trata este Decreto será de quinze anos”.
14. Demais, em consonância com o disposto no art. 1º da Lei nº 8.987, de 1995, o mencionado Decreto estabeleceu que, verbis:
“Art. 98. Em atendimento ao disposto no artigo 42 da Lei nº 8.987, de 1995, ficam mantidas, sem caráter de exclusividade, pelo prazo improrrogável de quinze anos contado da data de publicação do Decreto nº 952, de 07 de outubro de 1993, as atuais permissões e autorizações decorrentes de disposições legais e regulamentares anteriores.
Art. 99. Observado o disposto no artigo anterior, fica reaberto, por trezentos e sessenta dias, contados da publicação deste Decreto, o prazo para assinatura dos contratos de adesão e dos termos de autorização ainda não celebrados com as permissionárias e autorizatárias, cujos serviços estão sendo prestados nos termos do artigo 94 do Decreto nº 952, de 1993, conforme permitido pelo artigo 42 da Lei nº 8.987, de 1995.
§1º Os contratos de adesão e os termos de autorização a que se refere o caput deste artigo, necessariamente deverão prever que sua vigência é pelo prazo improrrogável de quinze anos, contado da data de publicação do Decreto nº 952, de 07 de outubro de 1993.
§2º Serão necessariamente aditados os contratos de adesão e os termos de autorização em vigor na data de publicação deste Decreto, firmados pelo Ministério dos Transportes após a promulgação da Constituição de 1988, a fim de que as respectivas cláusulas de vigência sejam revistas, passando a prever o prazo improrrogável de quinze anos, contado da data de publicação do Decreto nº 952, de 1993.
(…)
Art. 103. Revoga-se o Decreto nº 952, de 07 de outubro de 1993”.
15. Pois bem. Ainda que se reconheça a existência de importantes teses em defesa da possibilidade jurídica da prorrogação nos contratos de permissão, firmados sob a égide do art. 94 do Decreto nº 952, de 1993, ao argumento de respeito aos princípios do ato jurídico perfeito e do direito adquirido das permissionárias, ou mesmo de inconstitucionalidade ou ilegalidade do Decreto nº 2.521, de 1998, é de reconhecer que se trata de matéria de alta complexidade, razão pela qual se procedeu a diversos e amplos estudos da matéria no âmbito desta Procuradoria-Geral.
16. Não obstante, em conformidade com a lógica jurídica cumpre observar, primeiramente, que o Poder Concedente, na espécie o Poder Executivo, exercido pelo Presidente da República (art. 76 da CF/88), deixou explícito, ao editar o Decreto nº 2.521, de 1998, que não é conveniente nem oportuno que se prorrogue os contratos firmados sob a égide do art. 94 do Decreto nº 952, de 1993.
17. Assim, enquanto não houver alteração dessa ordem legal, com a edição de novo dispositivo revogando ou alterando seus termos, há de prevalecer o que foi estabelecido no Decreto Presidencial.
18. Por conseguinte, diante dos dispositivos constitucionais e legais transcritos, bem como dos princípios de direito mencionados,
forçoso reconhecer a impossibilidade jurídica de se promover a prorrogação dos contratos firmados sob a égide do art. 94 do Decreto nº 952, de 1993, cabendo aduzir as seguintes conclusões:
19. A UMA, partir da Constituição Federal de 1988, a prestação do serviço público de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros somente pode ser outorgada mediante procedimento licitatório, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, cujo “caráter especial do contrato e de sua prorrogação” junge-se aos termos dispostos pela lei, esta em sentido estrito.
20. A DUAS, as regras editadas posteriormente, embora pudessem extinguir peremptoriamente as permissões anteriores à Constituição por não atenderem à exigência da prévia licitação, buscando preservar o princípio da segurança jurídica, estabeleceram verdadeiras normas de transição para adequar as antigas permissões às novas exigências, formalizando as outorgas mediante contrato com fixação do prazo, já que não mais se admitiu prazo indeterminado para os contratos da espécie. Destarte, não há falar em direito adquirido à prorrogação já que algumas empresas sequer tinham contrato e, mesmo tendo, se não participaram do devido processo licitatório, não há suporte para qualquer direito diverso do molde da nova ordem constitucional.
21. A TRÊS, os estritos termos da lei, cuja disciplina foi autorizada pela Constituição Federal (Lei nº 8.789, de 1995), como não poderia deixar de ser, respeitou o ato jurídico perfeito – contrato ou ato de outorga – no tocante ao prazo fixado nesses instrumentos firmados antes da sua vigência (art. 42), com exceção, é claro, das permissões de exploração de serviço público que foram outorgadas sem licitação após a vigência da Constituição de 1988 (art. 43).
22. A bem da verdade, é de frisar que, nos termos do art. 43 da Lei nº 8.789, de 1995, todas as concessões de serviços públicos outorgados sem licitação na vigência da Constituição de 1988 foram extintas. Todavia, o art. 99 do Decreto nº 2.521, de 1998, considerando a realidade fática de caos que se instalaria com a adoção de medida tão drástica, como se pode extrair da respectiva Exposição de Motivos (nº 10, de 20 de março de 1998), deu uma sobrevida a essas outorgas, estabelecendo, contudo, a improrrogabilidade desses instrumentos não prescindindo da revisão nas cláusulas de vigência, inclusive dos contratos porventura já celebrados sob o pálio desse diploma, devendo ser ajustadas àquele prazo de quinze anos, mediante aditamento, ex vi do respectivo §2º.
23. A QUATRO e por derradeiro, em homenagem aos princípios da segurança jurídica e da legalidade, é de concluir que as permissões que se enquadrem nas hipótese legais acima têm o prazo final de vigência de suas respectivas outorgas fixado em 07 de outubro de 2008.
24. Nesse sentido parece ser o entendimento exarado pelo Tribunal de Contas da União, no julgamento do Processo 012.524/1999-9, cujo Plenário, mediante o Acórdão nº 1.918/2003, determinou a esta Agência (item 9.8, subitem 9.8.1) a adoção de medidas “com vistas ao cumprimento do disposto do art. 99 do Decreto 2.521/98, no que diz respeito à assinatura dos contratos de adesão e dos termos de autorização ainda não celebrados com as permissionárias e autorizatárias, cujos serviços estão sendo prestados nos termos do art. 94 do Decreto 952/93”.
25. Destarte, não é difícil concluir que se afigura temerária a tese da possibilidade de prorrogação dos contratos da espécie sob comento, isto é, firmados nos termos do art. 94 do Decreto nº 952, de 1993.
26. Demais, impõe-se registrar que a matéria encontra-se sub judice, não só relativamente às ações de empresas e da ABRATI, como também à Ação Civil Pública (Processo nº 2006.70.00.002121-4), movida pelo Ministério Público Federal, por intermédio da Procuradoria da República no Estado do Paraná, perante o Juízo da 5ª Vara Federal de Curitiba, Seção Judiciária do Paraná, contra a União, a ANTT e outras vinte e três empresas permissionárias, tendo como uma das causas de pedir a decretação da improrrogabilidade dos contratos da espécie, nos termos do Decreto nº 2.521, de 1998 (Processo 50500.011748/2006-79).
27. Ante o exposto, para fins de cumprimento do art. 50 da Lei nº 10.233, de 2001, é de se concluir que nos contratos firmados sob a égide do art. 94 do Decreto nº 952, de 1993, deve ser mantida a cláusula de possibilidade de prorrogação, se assim constar no instrumento original respectivo. Por outro lado, ainda que possa soar estranho, não pode a Administração da ANTT autorizar a prorrogação desses contratos.
28. Por conseguinte, no exercício da competência atribuída pelo art. 17, inciso VI, do Regimento Interno desta Agência, aprovado pela Resolução nº 001, de 2002, cumpre recomendar que, diante da impossibilidade jurídica de prorrogação dos contratos de permissão sob comento, essa Diretoria determine a realização dos estudos necessários com vistas à inclusão das linhas em questão nos competentes Planos de Outorga a serem elaborados antes da data limite de vigência dos referidos contratos – 07 de outubro de 2008 -, sob pena de solução de continuidade da prestação do serviço público de transporte rodoviário terrestre, interestadual e internacional, em detrimento da coletividade de modo geral e do interesse público, propiciando o caos que a edição do Decreto nº 2.521, de 1998, pretendeu evitar.
29. Paralelamente, para que não pairem dúvidas acerca do procedimento da celebração dos contratos, de acordo com o art. 50 da Lei nº 10.233, de 2001, torna-se imperioso que a Diretoria oriente a Superintendência de Serviços de Transporte de Passageiros- SUPAS, no sentido de fazer inserir cláusula de prorrogação da vigência, na hipótese de constar essa possibilidade no contrato objeto de ratificação.
30. de igual modo, a Diretoria Colegiada deverá explicitar, mediante Resolução, que os contratos de permissão para prestação do serviço público de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros celebrados sob a égide do art. 94 do Decreto nº 952, de 1993, têm a data limite 07 de outubro de 2008, não se admitindo, portanto, a sua prorrogação.
31. Por último, encaminho, em anexo, minuta de Resolução, cujos termos poderão ser adotados caso a Diretoria desta Agência acate a orientação jurídica manifestada neste Parecer.
Encaminhe-se ao Sr. Diretor-Geral.
Brasília, 04 de outubro de 2006.
Manoel Lucivio de Loiola – Procurador-Geral.
